当前政治学、社会学界一个热点问题是关于村民自治的研究。改革开放以后，在中央政府的推动以及宪法和有关法律保障下，各地先后开展村民自治活动，村民获得民主选举、民主监督、民主决策等对村庄公共事务的相对自决权。党的十五届三中全会还肯定了村民自治是中国共产党人领导中国农民的又一创造。而这似乎形成了这样一种观点：即放手让村民进行自我管理的基层自治活动是1980年代改革开放以后才出现的。
其实历史资料表明，早在民国早期中国大陆就有过所谓“村治”的实验[1][1]，并且在当时成为学术界争论的一大热点。南京国民党政府成立以后，曾以在全国较早进行村治实验的山西村治模式为蓝本向全国各地推行到村治实验(虽然后来村治很快被所谓剿匪而设置的保甲体制所代替)。从历史起源来看，山西村治无疑在当时具有制度创新的意义和地位[2][2]。本文试图考察山西村治的缘起、发展及其历史意义。
一、山西村治的缘起与发展
从地域上来看，中国的村治经历了“翟城村→定县→山西→全国”影响逐步扩大的四个阶段。最早的村治当属清末河北定县的翟城村治，这是由当地乡绅米迪刚兄弟组织进行的农村改良实验，取得较大成功。当时孙发绪任定县县知事，积极支持翟城的村治事业，并在全县推行村治，为定县争得“模范县”的称号。当时的黎元洪总统因孙发绪“所办模范村铮铮有声”[3][3]，便委任其为山西省长。孙发绪就任后特别注意村治，逐渐尝试着将定县的村治模式移植到山西。然而，孙发绪任职不久即因政争去职，离开山西。
如果说中国村治的最初萌芽是在定县翟城，那幺将这种村治的影响扩大到全国的，则是阎锡山主政山西以后的事情了。1917年孙发绪离开山西以后，阎锡山继任山西省长，继续村治模式的探索与尝试。延续村治的政策，不仅与保持当时政策稳定性、连续性有关，而且也与阎锡山本人对农村管理的思想有关。一个非常有意思的事情是，不管是定县翟城的米氏兄弟，还是阎锡山，早年都曾留学日本，日本农村管理体制的有序性和有效性无疑对他们都产生一定的示范作用。我们可以大胆推测，中国农村村治很大程度上是从日本移植过来的。这种移植与当时或更早时间晚清新政中对地方自治制度从日本移植有很大的历史关联性。
从历史发展来看，山西村治经过了官办村政时期和村民自办村政时期两个阶段：首先由山西政府编行村制，划定村界，并建立了“村—闾—邻—农户”四级的村级组织管理体系；其次“把政治放在民间”，村治主体由政府转向村民，村治也就发展到村民自办村政阶段。
（一）编村（村制）—官办村治时期
当时正值北洋军阀内部派系纷争，国内政局混乱。阎锡山深知要想施展自己的政治抱负，还缺乏相当的实力。于是他退守山西，从政治、经济、军事等各个方面积聚实力，开始了其十年建设时期。在“保境安民”的口号下，阎锡山于1917年10月发表“六政宣言”，推行水利、蚕桑、植树与禁烟、天足、剪发（男人剪辫子），后来又增加种棉、造林、畜牧，合称“六政三事”。1918年
4月以后，阎又推行积极发挥民众作用的“用民政治”，提倡发展民德、民智和民财,[4][4]并将“六政三事”作为“用民政治”的重点内容。
为了推行“六政三事”，阎锡山动用了官方的力量，采取行政手段强制实行。他先后设立六政考核处和政治实察所等专门机构，负责有关政事的考核与监督。他还设计了“用民政治的构造”，即“行政网”。在他看来，“大凡世界各国，其行政网愈密者，其政治愈良好、愈进步”，“故欲期政治得良好之结果，须先从极密之行政网起。鄙人现在亟亟于编村制，意欲由行政网不漏一村入手，一村不能漏然后再做到不漏一家而一人,网能密到此处，方有政治可言”。[5][5]他还认为，“村者，人民聚集之所也，为政不达诸村，则政乃粉饰，自治不达于村，则治无根蒂，舍村而言政治，终非彻底之论也。”[6][6]
基于这种理念，阎锡山便着手实行“村制”，建立以村为单位的行政统治网，强化基层行政组织的作用和力量，以便进行有效统治。1917年10月，山西省署颁布《各县村制简章》，进行户口调查，编行村制，划定村界。具体方法是，一村村民300户者设村长1人，村副1人。多于300户者酌增村副，便至多不得超过4人，少于三百户者只设村长1人。[7][7]村长副的主要职责是“上传下达”。后来在编村的基础上又设立了闾和邻：每5家为一邻，设邻长一名；每25家为一闾，设闾长一名，闾长在村长副之下，受其指挥。至此，建立了村—闾—邻—农户四级的村级组织管理体系。村制的推行，使得山西建立了上下贯通、应用自如的行政网络，为其政策法令的贯彻执行奠定了组织基础。
我们知道，自古“皇权不下县”，也就是说在中国封建帝制时期，县为最基层的政权机构，在县政权之下，国家由于无法支付高昂的管理成本，再加上国家政权对县下的乡村社会只实施维护社会治安、征发赋役之功能，因此无力也没有必要在县下再设立行政机构。这样一来，县级层面就成为国家政权力量与乡村自主性力量的边界，国家政权与乡村自主性社会力量之间彼此达成共识和默契。这种格局一直延续到晚清。辛丑之变不仅使清王朝欠下巨额的赔款，而且也使满清政权在人们心目中的合法性地位受到质疑。为了偿付赔款，王朝政权加大了对乡村社会的汲取力度，尤其是不分时令不限额度的摊款使国家与乡村社会的关系更加紧张。同时发展为实业，修桥铺路，兴办社会教育，建立警察保卫系统，等等，使国家更有理由越过原来默认的边界，向乡村社会介入，设立各种组织。清末新政时这种介入往往以“地方自治”的名义展开，尽管晚清政权垮台了，后来的民国政权也没有中断以“地方自治”名义进行的国家介入乡村社会的历程，这种历史事实被学术界称为“国家政权建设”过程（Nation-building）。阎锡山在山西全省进行的编村，从组织体系上完成了机构构建设过程，并且想利用这一组织网络动员广大村民发展“六政三事”。
按照原来的设想，“六政三事”无不有利于广大的村民，但是由于宣传不当，缺乏一支实施村治的廉洁高效的队伍，再加上强迫命令，导致村民对“六政三事”既不主动，也不积极；既不理解，也不配合。这些问题使阎锡山认识到，“六政三事”仅凭官方力量，运用强制性的行政措施根本无法达到预期目的，他不得不承认“六政三事”是“治标之举”，而非“治本之政”。[8][8]
（二）“村本政治”—村民自办村政
虽然编村制取得了一定的成效，但“晋省之村制，虽奠粗基，然为村本政治之初步，乃官治提倡村制之时代，而尚非村民自办村政之时代也。”[9][9]阎锡山也认为，这只能算作“粗治”，于是提出了“把政治放在民间”的主张，“说到办法一方面，放在民间这句话，究竟是放在县对呢？还是放在道对呢？我以为县、道都不对，放在村顶对，所以我名之曰“村本政治”。以一村为单位，组织成有机的活体，使人民有自动的能力。“[10][10]这就是要以村为基本政治单位，实行“村本政治”，是村制的继续和发展。因为在阎锡山看来，“一省以内，依土地之区划，与人民之集合，而天然形成政治单位者，村而已也。村以下家族主义失之狭，村以上之地方团体失之泛，唯村则有人群共同之关系，又为切身生活之根据，行政之村舍此莫由。”[11][11]1922年改进村制，开始“村民自办村政之时代”。在村民自办村政过程中，山西村治的各项制度设施趋于完备。具体来说：
1，村民议事机构－村民会议
作为全村的民意机关，村民会议的职权包括选举村长副及村监察员、息讼会公断员；议决县区政府交办的各种事项，议定和修改村禁约及村规，村长副、村监察委员会以及20人以上村民提交的事项也往往由村民会议议决。村民会议的运作机制是，一家出一人，或按成年男子全数到会，所议事项的决策权由村民会议还是村长副决定，“均听各村先定办法，遇有争执，区长或知事为之解决。”[12][12]设立村民会议与以往习惯不无关系，晋省遗风“遇是无不公开商办，村民会议，亦即承此习惯扩充而集合之”。[13][13]至于村民会议的章程，“由各村自定，暂以习惯而行，不以成文法绳之。”[14][14]
2，村政的执行机关－村公所
村公所是执行村务的行政机关，一般由7人组成，包括村长副及闾长。根据有关规定，村公所在村务决策时，实行合议制，即“必须以合议制多数议决以执行”；但在执行村务时则采用分权制，由闾邻长互选数人，分司村款、保卫团、积谷、学务等各项事务。[15][15]这种制度设计对于我们当前村委会的决策与执行机构都有一定的借鉴意义，也就是说，我们也可以借鉴山西村治的做法，将决策与执行分开，采用不同的原则。
3，村禁约—村之“宪法”
村禁约是“保障好人，制裁坏人”的自治方法，阎锡山称之为“村宪法”，由村民会议制定，“乃全村共守之信条”。凡是妨害公共安宁秩序、妨害公共事务、交通卫生以及他人财产身体，以及按照一村风俗应禁止的事，由县区人员根据村禁约的规定以及执行简章，帮助各村召开村民会议。各村的村禁约没有统一的定法，“议定禁约，要在适合其村情，及能使人人共守，故各村村禁约，大纲相同，纲目各异。但求适合村情，不取统一之定法也。”[16][16]凡是违反禁约者，就要受到制裁，但制裁的执行过程不能由村长副自行决定，必须由村闾长7人以上合议处理。如果闾长不足7人，必须加入邻长共同商量。对于因违犯村禁约而所罚之款项将作为村费，纳入村财政，以维护村公所的正常开支。
4，村财政
村财政是一村命脉。根据当时的规定，村民会议选出2个公正廉明之人，专门管理村款，其中一人管账，一人管钱。凡是村里的开支，必须经管理村款人员之手。管账人员必须对于村款的收支随时登记，注明日期，每月结算一次，如村款过于简单，可三月结算一次，至年终时再总结一次。[17][17]村长副对于村款的开支，是村财政的主要内容，也是村监察委员会监督的主要内容之一。村长副在每年春节20天内将上年村款的帐簿，送交监察员检查。监察员检查完毕后，会同村长副“开列清单，连名公布”。如果发现村长副有贪污舞弊的情况，上报县区，进行查办。村财务公开的制度使村长副对村款的开支受到强有力的监督与审查。
5，村监察委员会
监察委员会是村民行使监察权的机关。为了能正确公正地行使监察权，由村民会议选出5-7个“公正廉明之监察员”，采用“多数会议之制”，处理会内事务。监察员的职务是“专司清理村公款，有无浮滥，纠察执行村务人员能否尽职”。为了使监察员充分了解并正确行使其职权，山西各县的村监察员在每年改选后的一个月内，由各县分区（或段）进行训练。
6，息讼会
息讼会是平息诉讼的专门性调节机构，旨在化解百姓纷争，稳定地方秩序。息讼会由村民会议推举出来的公断员5-7人组成，互推会长一人。处理事件时，取决于多数公断员的意见。如果正反票数相等，则由会长决定。两村人民发生争执时，由两村的公断员组成临时公断会，共同处理。息讼会只是一个调节机关，所作出的决定没有法律强制力。凡是遇到争执事件时，必须双方请求调处，才由息讼会公断。不愿公断或不服公断的，可以起诉。
7，保卫团
设立保卫团的目的在于抵御外来盗匪，维护地方治安。按照当时的规定，村中18岁以上35岁以下的壮年男子都被当作团丁，轮流巡逻放哨，“稽查联防”。保卫团由下至上分为牌、甲、村团、区团、总团五级组织，经常进行训练。训练的内容有精神和技术两个层面，精神上的训练就是使团丁都知道，“团结好人，保卫地方，为应尽之责任。[18][18]技术上的训练主要是“拳术与八法枪手掷弹诸技”的操练，旨在使团丁有团结自卫的技能。
8，整理村范
整理村范与村禁约互相配合，“以村范开其先，以禁约善其后”。[19][19]整理村范的方法主要采取劝导说教的方式，分宣传、调查、处置三个步骤进行。1，办理村政人员达到一个村时，先集合村民及村闾邻长，将宣传和讲解整理村范的意义和好处。2，宣传之后，就要挨家挨户调查，将村中的各项嫌疑人（时称“坏人”）均逐一查明，然后登记造册。[20][20]3，对这几项坏人检举完毕后，把他们召集到村公所分别给予处置。处分以悔过自新为主，情节较为严重的，也只处取保监视。对失学儿童因学校不便而失学的，由县督饬村长副添设学校；无故失学者勒令入学；因贫困失学的，命其农闲时入学，或免收学费。
阎锡山希望通过以上各项村治设施，试图达到“村村无讼，家家有余”的目的。那幺，阎锡山又是通过什幺途径和手段执行这些制度和内容的呢？
二、推行村治的主要机构和措施
（一）主要机构
1922年9月，阎锡山在省长公署内增设村政处，作为推行村政的领导机构，村政处设下分总务股、考核股和禁烟股。总务股主管本处一切事务，考核股负督促考察总责，禁烟股主管禁烟法令。同时，还将全省划分为几个区，每区大约管辖八、九个县，在考核股下，设置区主任，三个月轮换一次．各县按村庄的距离远近以及人口多寡分为若干小段，设小段主任，由区长、承政员、承审员、主任员、实业技士、宣讲员、视察员、警佐、巡官等兼任。小段主任可以直接管到村、闾、邻，一直到户。1926年12月，又将分区的主任制改为股长、股员制，专门负责考察各县村政成绩。另外还派有村范委员，每县一人，经常帮助县区督导。县知事和小段主任每月要下乡20天。
（二）主要措施
阎锡山深知在当时的历史条件下实行村治的难度，除了设立了九层之多的机构体系外，为了保证、督促村治的顺利进行，还采取如下措施：
1，搞试点，分批进行。1922年春，先在阳曲、榆次、太原三县及省城市区试办，6月又推广到平定、寿阳、太谷、忻县、定襄等五县。可以说这一阶段是村治的试办期。
2，分等。分等就是根据一定的标准将村分为不同的类别和等级，并对其实施不同的措施。当时分等的标准主要有三种：村情的好坏、村治成绩的优劣以及关注村情的程度。1，按村情的好坏，将全县的村庄分为三等：村闾邻长能够主动配合，各项嫌疑人全部改好的，为村情好的村，可以每三月视察一次；如果村闾邻长的工作还有待提高，各种嫌疑人尚未完全改好，可以一两个月整理一次；如果村情不好，村闾邻长“自治”程度不高，各种嫌疑人多数没有悔改，必须每月整理一次。2，所谓按村治的成绩分等，就是把每县的各村村政按成绩的好坏，分为甲乙丙丁戊五等，每年公布一次。3，按关注程度来划分，就是分为特别注意和普通注意两等，特别注意又分为县长注意和县区人员注意；普通注意又分为村闾邻长注意和县区人员帮村闾邻长注意。这样针对不同的村，施予不同的措施，特别是对于那些村情较差的村，则派县区人员和闾邻长重点办理。
3，宣传、协助与考核监督。为了配合村政的开展，阎锡山先后制定《人民须知》和《家庭须知》，省政府还出版发行村政方面的书刊，广为印发。为了动员更多的社会力量投入村政建设，阎锡山一方面下派负责村政的工作人员入村向村民讲解村治的好处，另一方面集合城内的官绅商学、男女老少甚至各村的小学生动员讲演游行，目的是消除人民对村治的疑虑和障碍。为了加强对村政考核监督的力度，在推行村政之初，省政府的村政处设有考核股，分辖十二区，掌握全省105个县村政的调查与考核。同时还向每县派整理村范委员一人，其职责是协助指导和检查实情。[21][21]
三、山西村治实施的效果分析
由于山西村治在当时曾风光一时，山西获得“模范省”的称号，吸引了很多学者和政府官员到山西实地调查参观。这些学者和官员为此撰写的有关山西村治的感想、评论和调查报告，为我们了解当时山西村治的实施情况提供了历史性资料。
（一）积极方面
首先，山西村治在治安方面取得很大效果。“山西盗匪素少，现在实为全国最安静最太平的地方。此其原因很多，而得力于村政的亦不小。”《村治》月刊也曾发表文章说，“试行以来，人民利之，全省人民，各有相当生产，故盗匪绝踪，穷乞罕见，社会秩序为各省所不及。他如狱讼不繁，交通便利，亦为极卓著之成效，此皆人所共见者也。”[22][22]
其次，文盲减少，识字的人增多。据当时山西省的一份官方报告称，全省义务教育儿童入学率平均在75%以上，有数县在80%以上。山西义务教育之所以推行顺利，一个很重要的原因在于，教育经费由村民按照地亩及其家资比例分摊。村民负担教育经费，所以不愿使其子女放弃入学的机会和权力。再者失学儿童为整理村范所规定的几种嫌疑人之一，村长副及其闾、邻长负责调查失学儿童，强令其入学，所以山西儿童入学率较高，识字的人较多。
第三，农民受到锻炼，参与意识增强。通过实地调查，茹春浦发现至少有半数以上的村民参加村民会议。村民们表示，除农忙外，开会时均能到场。而且也知道召开村民会议的目的在于选举村长副、息讼会公断员、村监察员等办事人员。不识字的农民可以请识字的人代写选票，也可以用举手的办法表示赞成某个人当选。多数农民都认为村民应自己办理自己的事，村民会议即系办理自己的事的机关，因为有村民会议，官吏不能随便压迫人民，而村中均系好人办事，坏人亦不敢作坏事。据古城村的村长说，参加村民会议的村民出席均争自发言，争自数日说明本身的痛苦，及其本村应兴应革的事项，往往引起辩论。[23][23]由此可知，村治的实践多少使村民的参与意识增强，与过去相比总算有了很大进步。
（二）消极方面
民国时期的山西村治尽管有许多做法值得称道，但在实际推行过程中仍然有些不尽完善的地方，并且各地农村存在很大的差距。具体来说：
首先，从村民会议的执行情况来看：根据山西省1927年8月18日村民会议简章规定，20岁以上的村民须参与村民会议[24][24]，如果村民无故不参加村民会议，将受到一角至一元的惩罚。在这种惩罚约束机构的作用下，许多村民被迫参加村民会议。有的村庄多数村民不知村民会议为何物，勉强开会，村民均相顾无言，村长副也不知应作何事说何话。[25][25]村民会议的一项重要内容是村长副的选举。根据山西村治的有关规定，参与村长副改选的选民须年满20岁以上的男子，每户出1人。各村村长照定额加倍选出，呈由县知事择委[26][26]，由此可以看出：①山西村治时期的村选举是以户为单位进行的。②选举不能被认为是直接选举，因为村民得按定额加倍选出，再由县知事从中选择其一，这样在尊重民意的基础上又体现出国家的意志，这只能为有条件的行使选举权，而非完全的选举权。这样一来，容易导致政府操纵村民选举，甚至可以使政府利用土劣之人压迫村民。
其次，息讼会的执行情况：息讼会本来是村庄自己组织起来调解村民之间的纠份和争讼事宜，但在组织息讼会以及息讼会在发挥职能过程中出现了组织功能虚化的现象。如岢岚县各村息讼会“遇到人民请求调息之件，往往未能热心办理”。平顺县各村息讼会，“多有强制当事人交纳会费，备具酒食情事”。该县的“苗村山南底龙溪镇等村公断员，对于受理案件均循情处断，不能主张公道”。[27][27]
第三，保卫团的执行情况：据当时的实察员考察，临晋各村多虚应故事，冀掩官厅耳目，而免严厉之督责，虽每届冬初，县政府定有冬防办法数条，分行各村尊照办理，但各村村长副“漫不经意，仅将村中壮丁名字择写数人造册，呈区存转聊以塞责，实际上保卫团不过一名词耳，所有巡查会哨及稽查烟赌匪类事由各该村不分贫富，挨户轮流每日轮三五家[28][28]。
第四，就村禁约来看，翼城县各村的村禁约条文“多甚简略”。除整理村范十项外，“并无由村民会议共同议定之禁条”，“该县办理村禁约多年，各村尚不知自行议定禁约”。[29][29]禁缠足、倡天足既是山西村治“六政三事”中的一项重要内容，也是村禁约所规定的，但山西垣曲、乡宁、昔阳、岚县等地多数妇女缠足者仍属数见不鲜，其于天足之利，益非所深恶，而一味以缠足为美观，“恶习相传牢不可破”，尽管派出女稽查员，下乡稽查以便铲除积弊，但当地士绅多袖手旁观；办理村政人员对于天足敷衍塞责，不能认真查劝，当依照禁约切实罚办时，村长副又大多碍于情而未能认真执行。
造成山西村治在各地农村变形执行的原因有：①山西村治受到当时整个社会大环境的影响，“最显着的遍地的匪祸和连续不断的的兵灾，使人民居处都不能安宁，乡村固有的社会基础都频于崩溃”。[30][30]尤其是农村经济的破产，使农民流离失所，一些农民被迫沦为失业游民，成为社会祸乱的根源，这样整个社会环境处于混乱状态，无法为村治的推行提供一个安定的社会环境。②农民深受几千年封建专制统治的影响，缺乏自治的习惯。而且由于“人民感受政治不良的影响，已然发生一种不肯信任政治的反感，所以他们对于自治之实行，也不免仍认作一种恶意的设施”。[31][31]③负责村治的地方行政人员，有的贪污受贿，得不到农民的信任，即使公正人员，“也大多不了解政治的意义，尤其不懂自治的作用和设施，就不免和人民的意志背道而驰”。[32][32]④土豪劣绅的存在直接侵害人民自治的权利，妨害自治的发展和进行。由此可见，在这样的基础上实施村治不可能在短期内取得显着的效果。
四、余论
一、山西村治的历史地位
山西村治在中国近代现农村政治发展史上具有一定的历史地位。其表现主要有[33][33]：
第一，已经认识到农村政治的重要性。村治是一种以村为本的政治模式，是村本政治的简称。当时有学者认为，“一省之内依人之集合地之划区，天然形成一政治单位者村而已”，村是不成文之“自然组织”，是“历史上相沿之自治机关”，村以下的范围失之太狭；村以上的范围失之宽。[34][34]“就政而言，村内之治安、风化、生计以及一切生活问题，皆国家之根本大政也。……就治而言，家庭孝友而外，首当推恩及于乡里，治术之根据在此，……国家根本大政在农村，治道之正当起点亦在农村，则村本政治，乃为真正之全民政治，更何疑乎?”[35][35]可以说，能够认识到农村政治的重要性，不能不说是对中国国情了解的深入。
第二，已经提出农村政治由基层一层层向上提升的战略构想。如果村治能够成为“真正自治的组织，直接民权的基础，人民参与政治的新能力新习惯自然一步一步可以养成，由村治而县治而省治再扩大起来而至于全国的政治，通过村治为出发点，村治的自治与民权能够实现，国家的民主政治才能够建设”。[36][36]
第三，已经认识到村治为政府推动的特性。如最早在河北定县倡导村制的米迪刚认为，山西村治纯“系自上而下，凡属村民完全处于被动地位”[37][37]。有的人将自治首先由政府推动作为必然选择，如吕振羽认为“自治之开始，政府为推行之原动力，民众为被动之学徒，自治之完成，民众为政治之原动力，政府为被动之机关。”[38][38]
第四，已经认识到村级选举的重要性。当时有人指出，“村内的负责人员，由村民自己来选举，不称职了便自己来罢免，这样的选举罢免创制复决岂不是直接民权吗，所有村里边的人都是平等的，同一的组织份子，村里边的事人人都有直接参与的权力，村里边的各种利益，人人都有平均参与的机会，这样的村治才算得是全民的民主的乡村自治”[39][39]。在他们看来，“村民直接选举本村贤良以治本村，并得直接参加，在选举者方面，则辨择有素，易得真才。在被选举者方面，则休戚相关，治绩必美”[40][40]。这种选举方式可以“使地方之才，不必远离乡井，皆有颖脱之可能，自拔之机会”。[41][41]
总而言之，山西村治是一个以省级政府名义推行的村治实验，它在中国历史上第一次将村长的选任权让渡给一般村民，在中国农村政治发展史上具有重要的意义和地位。后来的南京国民党政府就是以山西村治为蓝本制定《县组织法》，在全国范围内推行区村制，要求村长由村民选举产生。当然，国民党政府为了对中共领导下的武装割据区进行所谓“剿匪”，很快就废止了区村制而改行保甲制，进一步强化了对中国农村的政治控制，村民自晚清新政以来获得的民主选举村长的权利又丧失了。
二、山西村治的本质
第一，山西村治是一种中西结合的“混合物”。其中既有对中国传统乡里制度的借鉴（比如闾邻的设置），又有一些现代西方民主管理体制的色彩。从村级机构的设置来看，它既有村民议事机构（村民会议），又有村政的执行机关（村公所），还有村“宪法”（村禁约）以及村级监察机关（村监察委员会）。从这个意义上讲，它借鉴了现代西方民主制度的一些做法。
第二，山西在推行村治过程中经历了一个从“官办村政”到“村民自办村政”的转变。也即阎锡山是在“官办村政”遇到诸种困难的情况下才推行“村民自办村政”的。阎锡山在留学日本期间，曾醉心于日本和德国的军国主义，形成了其“用民政治”思想。为了达到“用民”目的，他首先设置了村－闾－邻－农户四级的行政统治网，利用官方的力量来推行村政。但当时腐败的官僚体制使“官办村政”的效果很不理想，阎锡山因此才提出了“将政治放在民间”的口号，放手让村民自己管理自己，实行“村本政治”。阎锡山希望通过“村本政治”，克服官僚政治的一些弊端，希望通过村民自己管理自己，达到稳定农村统治、发展农村经济的目的，从而为其割据山西奠定基础。
只是阎锡山在推行村治过程中，太注重政府的监督和指导作用，将着眼点放在怎样利用村治加强对农村的控制以及对乡村资源的汲取。他从各个环节和程序上控制和监督村民的自治活动。这些严密的监督说明阎锡山更重视对乡村百姓的控制，而相对忽视乡村百姓的生活和利益、乡村社会的建设与发展以及对村民“自治”能力的培养，从而使村治表现出更多的官治色彩，使其自治的意义要大打折扣。虽然社会秩序的稳定、农村经济发展以及社会风气的转变客观上有利于农民，但从其主观目的来讲，其政权的军阀专制性质根本不可能造就真正实质意义上的现代乡村民主自治。
第三，村治的推行对村民和对阎锡山在山西的统治来说，是一件非常有利的事情。对于村民来说，阎锡山推行村治的目的之一就是实现农村政治稳定，实现“人民自己管理自己”，“村村无讼，家家有余”，这无疑是人民安居乐业的必要条件。对于政府管理来说，一方面，让村民自己管理自己，村里的治安、教育、抚恤等公益事业都由村民自己来办，可以省去政府的一大笔行政费用。另一方面，村级组织除了具有自治的功能外，还具有某些行政功能，这些村级组织的领导人有义务完成上级交给的行政任务，否则就要受到惩罚。因此，实行村治并没有削弱政府对乡村社会的控制。
分析山西村治的本质离不开对目的与手段关系的考察。我们知道，目的决定着手段，任何手段和措施都是为了实现目的。任何一项政策的目的都是为了统治阶级或统治集团的利益，山西村治的目的也不例外。总的来说，山西村治的目的是为了阎锡山在山西的军阀统治，为了达到这一根本目的，阎锡山在山西推行“六政三事”，建立村-闾-邻-户四级统治网络，进行村民会议、村公所、村监察委员会、息讼会、村禁约等制度设计。这些制度设计就是实现目的的手段。但制度设计并不等同于现实生活。山西各地农村在执行这些制度规定时千差万别，有的地方执行得较好，有的地方执行得较差，甚至有的地方就根本没有执行。这种千差万别的执行情况既与当地区县长官对村治的认识态度、村治的监督力度有关，也与当地乡绅、原来的权力精英人物以及普通村民对村治的理解有关。
山西村治是在经济文化较为落后的农村地区展开的，在推行村治过程中必然要受到当地经济文化、传统习俗、贫富差异以及各种力量对比的影响。可以说，落后的经济文化极大地制约了山西村治的良性发展，造成村治在山西部分农村走了形式。
三、民国时期的山西村治和当前的村民自治的区别与联系
当然，民国时期的山西村治和当前的村民自治有着本质的区别，所面临的社会背景也不同。从本质上讲，村民自治是中国共产党人在马克思主义指导下，根据中国国情对民主道路的一种探索，是亿万农民群众在中国共产党领导下对民主形式和途径的理性选择。它实质上是属于基层社会生活的人民群众自治，其自治的主体是农村人民群众，是社会主义民主在中国农村的具体体现。而民国时期的山西村治则是带有地方自治性的“村自治”，其目的是直接服务于阎锡山的军阀统治。
从社会背景来看，村民自治是在人民公社体制解体、中国共产党在农村处于领导统治地位的大背景中兴起与发展起来的，以共产党为代表的政党组织活跃在农村政治舞台上，另外新兴的国家政权对农村广大村民进行了文化普及，对家族等非正式组织进行了彻底地摧毁和打击。而在民国时期，阎锡山在推行村治过程中没有对家族进行认真清理，相反还提倡家族参与村政；国民党组织在农村基层基本上没有什幺影响；更重要的是，民国时期社会动荡，人们民不聊生，广大农民都有一定不安定感，生存压力很大，他们根本就没有时间和精力参与村政。
比较当前的村民自治和民国时期的山西村治，它们有一个共同的特点，即政府在整个过程中总是处于一个主导推动者的角色。在一个缺乏自治传统的国家实行村治，政府的推动和指导有其合理性和必要性。只是政府在进行指导过程中，更要充分尊重村民的民主权利，只有这样可以较好地调动国家与农村社会两个方面的积极性。
另外一个共同点是，无论是民国时期还是现在，村级组织都具有行政功能与自治功能。没有村级组织的协助，国家基层政权很难对农村实施有效的行政管理；另一方面，自治功能也要求村级组织在维护村民利益，管理村内公共事务和公益事业等方面做出贡献。在现实生活中怎样处理好村级组织两种功能的关系，就成为一个很重要的问题。民国初期的山西村治就没有处理好这一问题，政府对于村治进行了过多的行政干预，没有充分尊重村民的民主权利。而我们当前的村民自治过程中，一些地方的村级组织也存在着行政化的倾向，或者流于形式。如何吸取民国山西村治的历史教训，使村民自治朝着健康的方向发展，成为一个村民自治实践过程中必须注意和急待探索、解决的现实问题。
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[1]
在开始本文的论述之前，笔者有必要分析一下“村治”、“村制”、“村政”这几个概念的区别。A.当前学术界所谈论的“村治”一般是指村级治理，而在民国早期“村治”则是“村本政治”的简称，就是把村作为自治的基础，从而使村民养成自己管理自己习惯，做到“村村无讼，家家有余”的目标。换句话说，当时从事村治事业的组织者希望通过村治这种实验，使村民将村治的外在强制规定内化为自己言行的规范，将外在约束转化为行为的内在自觉。B.“村制”在当时则专指编村，就是将现存的自然村落以一定标准（在当时仍然是“编户齐民”的策略，以百户为标准设立“村”，这种设置开启了中国农村行政村区划的历史，从而中国农村也进入到规划性社会变迁过程之中。）划分为行政村，这种村制是人为划定的结果，与自然形成的村落意义不同，它体现出国家政权的力量。当然在编村过程中也大多考虑到自然村落的历史与现状。C.“村政”是当时官方所常用的话语，山西省府不仅成立专门负责村治事业的村政处，而且还将山西村治的历史划分为官办村政时期和村民自办村政时期，正因为这层关系，因为学术界有时将“村政”与“村治”混用。
[2]
遗憾的是，我们今天对山西村治的研究非常薄弱。究其原因：第一，与我们对主政山西的阎锡山这个政治人物的基本评价有关。由于历史的原因，在过去我们对阎锡山的研究主要从他对山西军阀统治这一角度进行描述和评价。第二，相关资源极为缺乏。
[3]《村制学讲义：村制成例考讲义》，第57页。
[4]
阎锡山认为，“民无德则为顽民，其弊则野蛮不化；民无智则为愚民，其弊则椎鲁劣钝；民无财则为贫民，其弊则救死不赡。”参见《山西现行政治纲要》（总述），第7-9页。
[5] 《山西村政纲要》（总述），第7页。
[6] 《山西村政汇编》（序），第一页。
[7] 1918年11月《修正山西村制简章》，把村内居民由原来的每300户设村长副各一人，改为百户以上。
[8] 《山西现行政治纲要》，第14页。转引自智效民，《阎锡山的“六政三事”与“用民政治”
—民国初年山西新政初探》，《晋阳学刊》1996年第6期。
[9] 《山西村政纲要》(总论)，第17页。
[10] 吴文蔚《阎锡山传》，第一集，第137 －138页。
[11] 《山西村政汇编》(呈文)，第1页。
[12] 《阎伯川先生言论辑要》(五)，76页。转引自《阎锡山全传》,第259-260页。
[13] 《山西村政纲要》(各论)，第2页。
[14] 《山西村政汇编》，(呈文)，第2页。
[15] 《山西村政纲要》(总论)，第6页。
[16] 《山西村政纲要》(各论)，第8页。
[17] 《山西村政纲要》(各论)，第17页。
[18] 《山西村政纲要》(各论)，第19-20页。
[19] 《山西村政纲要》(各论)，第7页。
[20]
这些嫌疑人包括以下几种人：有贩卖金丹洋烟嫌疑者；吸食金丹洋烟者；有贝者博嫌疑及窝娼者；向好斗殴及持刀行凶者；忤逆不孝及家族残忍者；壮年游手好闲者及失学儿童。
[21] 《山西村政纲要》(总论)，第21页
[22] 《建设村本政治》，载《村治》月刊，第1卷，第1期。
[23]《村治之理论与实施》，第44页。
[24]当然在实际执行过程中，简章也允许村民根据本村的习惯每户出1人参加。
[25]茹春浦：《山西村治之实地调查》，《山西村政旬刊》第三卷，第二十七期，民国十九年九月二十一日。
[26]《山西村政旬刊》1931年2月11日，第四卷，第五期。
[27] 《山西村政旬刊》，第3卷，第34期，第21页。
[28]《各县保卫团进行概况》1928年7月-1929年6月，《山西村政旬刊》第三卷，第三十一期，山西省村政处刊行，民国十九年九月一日。
[29] 《山西村政旬刊》，第3卷，第32期，第20页。
[30]吕振羽：《乡村自治问题》(上)，载《村治》月刊，第1卷，第6期。
[31]吕振羽：《乡村自治问题》(上)，载《村治》月刊，第1卷，第6期。
[32]吕振羽：《乡村自治问题》(上)，载《村治》月刊，第1卷，第6期。
[33] 参见肖立辉：《中国村民委员会选举研究》，北京大学博士论文2000年。
[34]梁漱溟：《北游所见纪略》，参见《村治月刊》，第一卷第四期，1929年6月15日出版。
[35]王鸿一：《建设村本政治》，参见《村治月刊》第一卷第一期，1929年1月15日。
[36]王惺吾：《民运与村治》，参见《村治月刊》第一卷第一期，1929年4月15日出版。
[37]米迪刚：《参观山西村治归来之感想》，参见《村治月刊》第一卷第九期，1929年11月15日出版。
[38]吕振羽:《北方自治考察记》，参见《村治月刊》第一卷第一期，1929年1月15日出版。
[39]参见王惺吾：《民运与村治》，《村治月刊》第一卷第二期，1929年4月15日出版。
[40]王鸿一：《建设村本政治》，参见《村治月刊》第一卷第一期。
[41]杨天竞：《村本政治之理论与实际及民族复兴之因果》，《村治月刊》第一卷第一期。
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